近日，在“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì)上，眾多業(yè)內(nèi)人士提出要讓中國(guó)PPP回歸本源，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP指政府與社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。當(dāng)前PPP已成為公共服務(wù)的重要供給方式，項(xiàng)目覆蓋十九個(gè)行業(yè)，中國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。

財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至今年三季度，全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)金額達(dá)到14.1萬(wàn)億元，合同簽約金額9.2萬(wàn)億元，開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目投資額為5.3萬(wàn)億元。

財(cái)政部原部長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉介紹說(shuō)，2017年以來(lái)，我國(guó)PPP行業(yè)進(jìn)入調(diào)整階段。對(duì)于此前出現(xiàn)的“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善、政府支出責(zé)任固化”等問(wèn)題，國(guó)家加大力度進(jìn)行規(guī)范整頓。在PPP監(jiān)管高頻化、去杠桿常態(tài)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化的背景下，PPP項(xiàng)目退庫(kù)力度加大，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到集中釋放。

不只是“項(xiàng)目融資”，本質(zhì)是“刀刃向內(nèi)”

“由于PPP模式首先在市場(chǎng)化、法治化程度較高的經(jīng)濟(jì)體運(yùn)用，而且主要以項(xiàng)目融資形式出現(xiàn)，因此，給人先入為主的印象是，PPP模式主要是一種解決政府預(yù)算不足的投融資手段，實(shí)際上，PPP改革是一項(xiàng)系統(tǒng)綜合性改革，而不僅僅是一種項(xiàng)目融資機(jī)制。”財(cái)政部PPP中心黨委書(shū)記、主任焦小平表示，中國(guó)PPP改革的基本邏輯是打破傳統(tǒng)政府壟斷供給模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增添了供給新動(dòng)力，提高了供給質(zhì)量和效率，解決了傳統(tǒng)模式供給不足、品種不豐富、質(zhì)量不高等問(wèn)題，屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇。

焦小平認(rèn)為，PPP改革和上世紀(jì)80年代農(nóng)村土地承包責(zé)任制、90年代城市國(guó)企改革是一脈相承的，是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分。而與上述兩項(xiàng)改革不同的是，因?yàn)檎枪卜?wù)的供給人，PPP改革把政府作為一類改革主體納入到了改革當(dāng)中，“刀刃向內(nèi)”，在政府自己的“一畝三分地”上進(jìn)行改革。打開(kāi)了各類社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門，發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

PPP模式是在新《預(yù)算法》實(shí)施后的一項(xiàng)“開(kāi)前門、堵后門”的積極財(cái)政政策。2015年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))中規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

但在實(shí)際過(guò)程中，不少地方政府融資平臺(tái)受限，突破財(cái)政承受能力10%的現(xiàn)象層出不窮。焦小平表示，如果對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有限額控制，財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算平衡將會(huì)受到?jīng)_擊;如果沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管和信息披露，PPP模式可能泛化異化為一種粗放發(fā)展的融資手段。

有人將PPP改革比作“舊城改造”，這涉及政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾等多方利益的調(diào)整和再造，改革的廣度、深度和難度會(huì)更大。PPP有一定的邊界。北京大學(xué)PPP研究中心主任孫祁祥表示，不能以PPP為名，擠占民營(yíng)經(jīng)濟(jì)原本就愿意做、也可以做好的事;也不能以PPP為名，推卸政府本應(yīng)當(dāng)負(fù)、也可以負(fù)的責(zé)。

新加坡國(guó)立大學(xué)副教務(wù)長(zhǎng)林嫣熒教授基于該國(guó)PPP模式的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)提出，PPP并非適用于所有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在公共部門擁有足夠的財(cái)力支撐、需要提供低價(jià)的公共產(chǎn)品和服務(wù)、具備足夠的專業(yè)知識(shí)且不斷創(chuàng)新改進(jìn)時(shí)，引入社會(huì)資本提供更好產(chǎn)品或服務(wù)的空間就會(huì)縮小。

多方保障，強(qiáng)化立法規(guī)范與政府信用履約

根據(jù)北京大學(xué)PPP研究中心11月12日發(fā)布的《北京大學(xué)·中國(guó)PPP指數(shù)(2018)》，2018年中國(guó)PPP的社會(huì)參與指數(shù)從64.15下降到62.19,部分不規(guī)范和難以落地的項(xiàng)目陸續(xù)退庫(kù)，少數(shù)社會(huì)資本方因經(jīng)營(yíng)困難出現(xiàn)收縮調(diào)整，社會(huì)參與有所降溫。

如何提振企業(yè)家信心、激發(fā)民間投資活力?在第十三屆全國(guó)政協(xié)副主席辜勝阻看來(lái)，要打造更多預(yù)期收益穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，才能讓民間資本有空間投;緩解民間資本的融資難題，讓民間資本有資金投;穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提高項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力，讓民間資本有信心投;強(qiáng)化地方政府的契約精神，增強(qiáng)民間資本的話語(yǔ)權(quán)，以法治化護(hù)航伙伴關(guān)系，讓民間資本有膽量投。

眾多業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)加快推動(dòng)PPP立法及相關(guān)規(guī)則改革，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利;建立健全PPP合作協(xié)議條款，明確雙方的控制風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，政府帶頭履約。

“從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，凡是政府講信用、營(yíng)商環(huán)境好的地區(qū)，社會(huì)資本對(duì)投資收益率要求普遍低于全國(guó)平均水平。這說(shuō)明地方政府信用市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制已發(fā)揮作用。”焦小平說(shuō)。

此外，樓繼偉建議，目前我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，僅靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，PPP項(xiàng)目應(yīng)積極把握城鎮(zhèn)化帶來(lái)的歷史性機(jī)遇，創(chuàng)新運(yùn)用不同的PPP模式，同時(shí)，拉通PPP產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈條，加強(qiáng)與PPP發(fā)展相適用的金融服務(wù)能力建設(shè)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。

2017年建成的北京通州碧水下沉式再生水廠采用PPP模式，是北京出水標(biāo)準(zhǔn)最高、施工難度最大、工期最短的標(biāo)桿項(xiàng)目。原來(lái)每日排放量10萬(wàn)噸的地上污水處理廠改擴(kuò)建為每日20萬(wàn)噸的下沉式再生水廠，也是首個(gè)北京地區(qū)出水主要指標(biāo)達(dá)到地表水四類，再生水用作河流生態(tài)補(bǔ)水和通州環(huán)球影城用水，地面建成景觀公園，打造城市生態(tài)綜合體，節(jié)約土地330畝。

承擔(dān)此項(xiàng)目的中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)還牽頭制定下沉式再生水系統(tǒng)國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南，董事長(zhǎng)侯鋒對(duì)PPP的未來(lái)發(fā)展持樂(lè)觀看法，“環(huán)境治理項(xiàng)目本身是系統(tǒng)性的，復(fù)雜性高、周期長(zhǎng)，而PPP恰好提供了一個(gè)全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌的平臺(tái)和原則，不光帶動(dòng)了投資效率和投資質(zhì)量的提高，還助推了技術(shù)創(chuàng)新。大量有資金實(shí)力、技術(shù)實(shí)力、責(zé)任心的社會(huì)資本參與到公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給中來(lái)，以最低成本提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。”

關(guān)鍵詞： 中國(guó)PPP 回歸本源